Refleksi Dua Tahun Rezim Prabowo; 21 Inpres dan Problem Akuntabilitas Kebijakan Publik

Oleh: Radit Fabian, S.H((KADIV Analisis Hukum & Kebijakan Publik))

DUA tahun setelah pelantikan pada 20 Oktober 2024, pemerintahan Prabowo-Gibran paling sering dinilai dari kecepatannya. Ukuran itu kurang tepat.

Pemerintahan yang sewenang-wenang pun bisa sangat cepat. Pertanyaan yang lebih tajam dalam negara hukum demokratis adalah lewat pintu mana keputusan negara dibuat, dan siapa yang berdiri di pintu itu untuk mengujinya.

Untuk banyak keputusan besar, pintu itu adalah Instruksi Presiden. Pada Januari 2025 sampai April 2026 terbit setidaknya 21 Inpres.

Masa kedua pemerintahan Joko Widodo hanya mencatat empat Inpres pada 2023 dan dua pada 2024 sebelum pelantikan.

Kami menduga Inpres menjadi pintu favorit karena ia nyaris tidak punya penjaga.

Untuk memahami mengapa Inpres begitu menggoda, kita perlu kembali ke posisi hukumnya. Inpres adalah beleidsregel, peraturan kebijakan, bukan rechtsregel, norma hukum yang mengikat. Dari situ lahir empat konsekuensi yang semuanya merupakan batas.

Pertama, Inpres tidak masuk hierarki peraturan perundang-undangan menurut UU Nomor 12 Tahun 2011. Ia bukan norma yang dibentuk lewat jalur legislasi, dan karena itu tidak semestinya dipakai untuk menciptakan norma.

Kedua, Inpres tidak mengikat warga negara. Ia ditujukan kepada pejabat di lingkungan eksekutif, bukan kepada publik.

Ketiga, Inpres tidak boleh mengikat substansi yang sudah diatur undang-undang yang kedudukannya lebih tinggi.

Keempat, Inpres tidak dapat diuji ke Mahkamah Konstitusi. Batas keempat itu patut dicermati. Ia berarti Inpres tidak dipagari dari luar, sehingga kepatuhan pada tiga batas pertama bergantung pada kesadaran diri eksekutif.

Di sinilah letak paradoksnya. Meski secara formal lemah, Inpres yang diterbitkan Presiden dan ditujukan kepada pejabat yang berada dalam orbit kekuasaan eksekutif memiliki daya paksa administratif yang besar, terlepas dari status hukumnya.

Instrumen yang secara hukum bukan norma dapat bekerja seperti norma, tanpa menanggung beban pembentukan norma. Ukuran menilainya karenanya bukan apakah Presiden berwenang menerbitkan Inpres.

Yang perlu ditanya adalah apakah Inpres itu masih menjalankan keputusan yang sudah sah, atau sudah mengambil alih fungsi formulasi, legislasi, dan penganggaran. Inpres yang sehat membantu birokrasi melaksanakan keputusan yang lahir dari proses semestinya.

Inpres yang bermasalah menjadikan instruksi itu sendiri sebagai keputusan, sementara perencanaan, konsultasi, dan pengawasan menyusul belakangan, atau tak pernah datang.

Pertama, batas yang dilampaui: Koperasi Merah Putih

Contoh paling terang adalah Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih, program unggulan dengan target unit. Inpres 9/2025 menetapkan target pembentukan dan mengikat 16 kementerian/lembaga serta pemerintah daerah untuk komitmen anggaran.

Inpres 17/2025, tentang percepatan pembangunan fisik gerai, pergudangan, dan kelengkapan koperasi, lalu mengambil empat keputusan sekaligus.

Presiden menetapkan plafon Rp3 miliar per unit dengan tenor enam tahun. Ia merancang pendanaan campuran dari APBN, APBD, Dana Desa, dan kredit bank Himbara serta Bank Syariah Indonesia.

Ia menunjuk PT Agrinas Pangan Nusantara sebagai pelaksana utama tanpa tender. Dan ia mengikat bank negara serta pemerintah daerah pada skema itu. Telaah rujukan menilai Inpres ini memenuhi empat dari lima kriteria, sehingga berbobot tinggi.

Bila diuji dengan empat batas tadi, Inpres 17/2025 menabrak hampir semuanya. Ia menetapkan parameter fiskal yang dalam tata kelola sehat dibahas lewat jalur legislasi.

Ia mengikat pihak di luar eksekutif pusat, yakni bank negara dan pemerintah daerah, padahal Inpres semestinya hanya menyapa jajaran eksekutif.

Ia menyentuh substansi yang oleh Pasal 23 UUD 1945 harus ditetapkan dengan undang-undang, yaitu APBN, yang menurut UU 17/2003 tentang Keuangan Negara harus disetujui DPR setiap tahun. Dan ia berjalan tanpa gerbang koreksi, sebab tak ada DPR yang membahas, BPK baru dapat menelaah setelah eksekusi, dan Mahkamah Konstitusi sulit dijangkau.

Kita uji juga dengan tiga pertanyaan sederhana. Siapa yang memutuskan? Presiden, seorang diri. Siapa yang menanggung akibatnya?

Bukan pengambil keputusan, melainkan bank negara, pemerintah daerah, dan desa. Siapa yang dapat mengoreksi? Tak ada.

Ketika ketiganya bermuara pada satu pihak, yang tersisa bukan tata kelola, melainkan kehendak. Angka Rp240 triliun, hasil kali unit dengan Rp3 miliar, harus dibaca hati-hati.

Itu potensi komitmen maksimum, bukan realisasi belanja. Tetapi potensi sebesar itulah yang lazimnya dibahas lebih dulu lewat UU APBN, multitahun maupun sektoral.

Mengatakan “baru potensi” bukan pembelaan, melainkan alasan untuk membahasnya sekarang. Pertanyaan berikut juga tidak boleh menggantung, dan kami ajukan sebagai analis, bukan sebagai temuan.

Siapa menanggung risiko kredit bila koperasi tak mampu membayar selama enam tahun?

Dari pos mana komitmen daerah dibayar dan bagaimana ia dicatat dalam perencanaan daerah?

Siapa mengawasi mutu dan harga pekerjaan satu pelaksana yang ditunjuk tanpa tender? 

Pembela kebijakan ini akan mengajukan tiga argumen. Penugasan BUMN lewat Inpres memang punya preseden, dan pemerintah berwenang selaku pemegang saham.

Itu benar untuk satu penugasan, tetapi preseden atas satu unsur tidak melegitimasi penumpukan empat unsur dalam satu instrumen.

Tujuan program pun mulia, tetapi tujuan baik tidak mengesahkan prosedur, dan justru karena tujuannya baik, desainnya layak diuji agar tidak gagal.

Terakhir, Presiden punya mandat rakyat. Mandat memilih seseorang bukan cek kosong bagi setiap keputusan fiskal, dan makin besar mandat, makin besar akuntabilitas yang semestinya mengimbangi.

Klaster pangan menunjukkan pola yang sama. Inpres 6/2025 menetapkan target pengadaan 3 juta ton beras dengan harga pembelian pemerintah per kilogram gabah kering panen.

Dalam sekitar sepuluh bulan, Inpres 4/2026 menaikkannya menjadi 4 juta ton. Inpres 3/2026 menetapkan target 1 juta ton jagung dengan harga per kilogram.

Menetapkan harga lewat Inpres punya preseden, misalnya Inpres 5/2015, sehingga instrumennya tidak kami persoalkan.

Yang dipersoalkan adalah skala target multitahun senilai triliunan rupiah yang bisa dinaikkan sepertiga lewat satu lembar instruksi, resep ketidakpastian bagi petani dan pelaku usaha pangan.

Kedua, akuntabilitas fiskal tergerus dari dua sisi

Sisi pertama adalah input. Inpres 1/2025 tentang efisiensi belanja memerintahkan pemblokiran Rp306,7 triliun, terdiri atas Rp256,1 triliun belanja kementerian/lembaga dan Rp50,59 triliun transfer ke daerah. Angka itu setara 9,5 persen belanja K/L, sangat dekat dengan ambang 10 persen yang dalam telaah rujukan dikaitkan dengan pemicu APBN Perubahan.

Defisit diproyeksikan melebar dari 2,53 persen menjadi 2,78 persen produk domestik bruto. Pembelaannya, blokir adalah praktik administratif dan angka dalam UU APBN secara nominal tidak berubah, benar secara formal tetapi meleset dari soalnya.

Yang disahkan DPR adalah pagu yang dapat dibelanjakan penuh, sedangkan yang dijalankan adalah pagu setelah blokir.

Telaah rujukan mencatat bahwa pada pertengahan 2025 realisasi belanja modal amat lambat dan sejumlah satuan kerja masih menunggu pembukaan blokir hingga Oktober 2025.

Sisi kedua adalah output. Substansi program yang dibiayai APBN, seperti koperasi dan pengadaan pangan, ditetapkan Inpres tanpa pernah dibahas DPR.

Keduanya membuat UU APBN tetap disahkan setiap tahun, tetapi makin menjadi cangkang yang isinya diisi dari ruang tertutup eksekutif.

Pola serupa tampak pada Inpres 4/2025, yang menjadikan Data Tunggal Sosial dan Ekonomi Nasional basis baru bantuan sosial menggantikan basis data yang berlandaskan undang-undang, dan pada Inpres 7/2025 tentang Sekolah Garuda yang membawa penyelenggara baru tanpa landasan undang-undang sektoral.

Inpres 16/2025 bahkan menguatkan Inpres 14/2025 hanya beberapa bulan setelah yang pertama terbit, tanda kebijakan strategis direvisi seperti memo.

Ketiga, akibat sistemik pada kalender negara

Volume instruksi yang membludak terindikasi mengganggu siklus perencanaan-penganggaran. RPJMN 2025-2029 baru ditetapkan lewat Perpres 12/2025 pada 10 Februari 2025, lebih dari 100 hari melewati tenggat tiga bulan setelah pelantikan.

RKP 2026 ditetapkan lewat Perpres 117/2025 pada 20 November 2025, sekitar lima bulan melewati batas Juni. Perpres Rincian APBN 2026 terbit 28 November 2025, melampaui tenggat yang ditetapkan UU APBN menurut telaah rujukan, dan DIPA 2026 belum diserahkan ke kementerian/lembaga ketika tahun anggaran sudah berjalan.

Hubungan sebab-akibat dengan banjir Inpres belum terbukti, dan transisi pemerintahan bisa menjadi penjelasan alternatif. Namun pemerintahan sebelumnya yang juga melewati transisi tetap menerbitkan RPJMN dalam tiga bulan pertama.

Pola ini tidak lahir di ruang hampa. Catatan refleksi dua tahun ini mencatat bahwa UU BUMN diketuk pada Februari 2025, hanya beberapa hari kerja setelah pembahasan panitia kerja rampung, dan UU TNI disahkan pada 20 Maret 2025 dengan sebagian rapat digelar tertutup.

Latarnya adalah parlemen yang hampir seluruh fraksinya berada dalam koalisi pemerintah. Laporan V-Dem 2026 mencantumkan Indonesia sebagai electoral autocracy dengan tanda “+”, yang berarti negara itu bisa pula masuk kategori lebih tinggi.

Klasifikasi eksternal semacam itu perlu dibaca hati-hati, tetapi ia menegaskan bahwa ketika oposisi institusional menipis, instrumen yang tak punya penjaga seperti Inpres menjadi paling mudah dipakai.

Kritik ini bukan tuduhan bahwa semua Inpres cacat.

Inpres 5/2025 tentang layanan kesehatan primer dan Inpres 12/2025 tentang Pelabuhan Pulau Baai masih koordinatif, dan Inpres 18/2025 tentang penanganan pascabencana di Aceh, Sumatera Utara, dan Sumatera Barat adalah diskresi yang masuk akal dalam keadaan darurat.

Yang kami persoalkan bukan Inpres sebagai alat, melainkan Inpres sebagai pengganti proses.

Yang patut diwaspadai bukan semata pelanggaran hukum yang teknis, melainkan normalisasi. Cara kerja yang dibiarkan hari ini akan tersedia, rapi dan siap pakai, bagi siapa pun yang berkuasa berikutnya.

Karena itu tiga langkah perlu segera ditempuh. Pemerintah perlu memasang penyaring sebelum Inpres terbit, agar instruksi yang menetapkan parameter fiskal, menunjuk pelaksana, atau mengikat pihak di luar eksekutif pusat lebih dulu melewati siklus RPJMN, RKP, UU APBN atau APBN-P, atau regulasi sektoral.

Setiap Inpres berdampak luas wajib disertai dasar kebijakan, estimasi pembiayaan, sumber dana, risiko, dan indikator keberhasilan yang dapat diakses publik.

Dan DPR serta DPRD perlu mengawasi sejak perencanaan, termasuk lewat mekanisme telaah parlemen atas Inpres berdampak fiskal luas, sementara BPK, Bappenas, dan Kementerian Keuangan menjaga disiplin anggaran dan kalender perencanaan.

Kecepatan memang dibutuhkan negara untuk menangani kemiskinan, gizi, dan layanan dasar. Tetapi kecepatan tanpa pertanggungjawaban bukan kinerja, melainkan kekuasaan yang berjalan cepat.

Koperasi Merah Putih mungkin lahir dari niat baik. Niat baik tidak menggantikan pembahasan, pengawasan, dan pertanggungjawaban.

Dua tahun sudah cukup untuk melihat polanya. Yang tersisa adalah keberanian lembaga negara dan publik untuk mengoreksinya sebelum menjadi kebiasaan.